공공 부분의 사유화 ─ 민영화에 대한 생각들

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  [ 공공의료 글타래 3/4 ] 공공 보험에 대해서 ─ 노동의 탈상품화
  [ 공공의료 글타래 4/4 ] 중증환자와 만성환자 ─ 질환 중심 분류

민영화란 말은 세상에 존재하지 않는다. 

민영화는 영어로 Privatization 이다. 1990년대 후반부타 2000년 초까지 공기업의 민영화는 유행같은 분위기였다. 대표적으로 포스코, KT 와 같은 공기업이 국민주 형식을 포함하여 민간 자본의 참여를 허용하게 되었다. 민영화는 그 과정에서 일종의 완곡어법과 같은 용어가 되었다. 마치 장부조작을 분식회계라고 부르듯이 같은 뜻이지만 대중적으로 부정적 이미지를 주지 않을 수 있는 표현이었다. 그렇게 국민이 참여할 수 있다는 의미에서 민영화라 부르게 되었던 것이라고 본다. Privatization 은 '사유화'라 부르는 것이 적절하다고 생각한다. 거대 자본의 속성과 자본의 논리로 넘어가는 과정에서 살펴야 하는 많은 특징을 살펴보기 위해서도 사유화라 부르는 것이 더 적절하다고 생각한다. 실제로 2000년 초반에는 사유화와 민영화의 사용 빈도가 거의 비슷하거나 의미의 혼동을 막기 위해 같이 표시하는 문헌들을 볼 수 있다. 그러나 정부 주도의 공기업 민영화란 표현을 적극 사용하여 이후 민영화가 널리 사용되게 되었지만 이는 사실상 프로파간다 (propaganda) 로 보는 것이 더 정확하다고 생각한다.

미국은 이미 많은 부분 공공부분이 사유화되었지만, 공립학교의 폐교 및 통폐합 과정에서 공론화되기 시작했다. 물론 다양한 선택의 자유를 외치는 보수 단체 (티파티와 같은) 들은 정치력과 자본으로 밀어붙이고 있다.

'민간 자본'이라고 미화하지만 일정한 규모로 커지거나 거대 자본이 적절하게 제한되지 않는다면 더이상 민간 자본이 주는 느낌처럼 다수의 민간이 참여하는 형태가 아닌 소수의 거대 자본을 적절하게 제한하지 못한다면 결국 거대 자본의 사유화가 가능하기 때문이다.

민영화 (이후 사유화) 를 이야기하며 자주 인용되는 내용이 있다. 미국의 언어학자이자 정치 진보학자인 노암 촘스키 (Noam Chomsky; 1928 ~ ) 의  「누가 무엇으로 세상을 지배하는가」 에서 인용된 말이다. "부패한 정부는 모든 것을 민영화한다" 로 짧게 표현되었지만 원문을 통해 한번 살펴볼 필요가 있을 것 같다.

(This) shameless corrupt government wants to privatize anything and everything including our highways, education, health care system, water supply and probably the air we breathe.

파렴치하고 부패한 정부는 거의 모든 것, 고속도로, 교육, 보건/의료 체계, 상하수도 뿐만 아니라 우리가 숨쉬는 공기까지도 사유화하고 싶어한다.

Privatizing Public Schools : 출처: otherwords.org

개인적으로 이 말에 대해서 큰 동의를 하지 못한다. 가장 큰 이유는 정부는 부패할 수 있는 대상이 아니라는 점이다. 실체적 주체는 사실상 정부의 권력을 가지고 사적인 이익을 위해 사용하는 지도자들의 부패가 더 직접적인 원인을 가려주는 말이라고 느껴지기 때문이다. 따라서 정부라는 대명사를 통해 직접적인 책임소재를 흐리게 만들 수 있는 좋은 면책권이 되기 때문이다. 필요에 의해 사유화를 추진한다고 해도 정부 혹은 공공기관과 같이 구체성이 존재하지 않는 기관으로 명시해서 추진하면 안된다는 것이다. 그 과정에 실무적인 책임자가 누구인지, 어떤 의견들이 나왔으며 어떤 합의 과정이 도출되었는지 투명하게 진행되지 않는다면 사유화는 권력을 이용해 사적 이익을 얻으려는 개인적인 탐욕을 충족시켜줄 도구가 될 수 있다는 공감대가 형성될 필요가 있다. 즉, 정부와 국민의 갈등이 아닌 권력을 가진 소수와 이에 쉽게 저항할 수 없는 다수의 갈등이라 볼 필요가 있다.

만약 절차적 정당성과 공적 이익을 보장하지 못한다면 공공 부분의 사유화를 막으려는 투쟁의 가장 근본적인 정당성을 여기에서 시작하고 싶은 이유이기도 하다.

1.1. 공공 부분의 사유화

다시 명확하게 사유화의 개념을 강조하고 싶다. 사유화의 개념적 실체가 무엇인가에 대한 질문이다. 즉, 무엇을 사유화하는 것인가이다. 노암 촘스키의 Privatize ... 사유화하다의 목적어를 살펴볼 필요가 있다는 것이다. 원문에는 anything and everything 이라 표현했지만 이후 고속도로 (인프라), 교육, 보건/의료를 예로 들고 있다. 사유화되기 이전을 생각하면 사유화의 대상은 공공 서비스 및 공공 시설을 포괄하여 공공 부분 (Public Sector) 라 부른다. 여기에는 시설, 서비스의 내용 뿐만 아니라 이에 참여하는 노동력, 간접 설비 및 정책까지도 광범위하게 포함한다. 공공 부분 (Public Sector) 에 대응하는 개념은 사유 부분 (Private Sector ; 민간 부분) 이다. 따라서 사유화의 구체적인 내용은 '공공 부분의 사유화' - 'Privatize a Public Sector' or 'Privatization of Public Sector' 이다.

OECD 나 세계은행 (World Bank) 의 각 나라의 통계를 살펴보는 정보를 보면 공공 부분 (Public Sector) 과 사유 부분 (Private Sector ; 사유 부분보다 솔찍히 민간 부분이 뭔가 더 자연스럽다. 그러나 표현의 일관성을 위해 사유 부분으로 대처한다.) 항목을 볼 수 있다. 여기에 간략한 설명을 보면 사유 부분은 경제 활동의 가장 직접적인 주체로 성장을 이끄는 항목이라 소개한다. 반면 공공 부분은 성장보다는 정부가 국민에게 필요한 기간 시설과 서비스를 얼마나 효과 (effectiveness) 적으로 제공하는가를 중심으로 살피게 된다. 즉, 공공 부분은 일반적 기업처럼 이윤을 창출하는 것이 우선적인 목표가 아니다. 공기업의 자본적 출처를 살펴보면 대부분의 세금이기 때문에 세금을 내는 국민들을 위해 사용되고 국민들이 얼마나 공기업의 사업 내용을 얼마나 '효과적'으로 누리게 되었는지가 더 중요하기 때문이다. 따라서 공기업은 적자도 흑자도 아닌 가장 효과적인 균형을 맞추는 것이 좋은 것이 일반적이다. 반면 성장과 이윤을 목표로 하는 민간 기업 (개인 기업) 은 결국 이윤을 내기 위해서 투자 대비 얼마나 이익을 만들어 냈는가의 효율 (efficiency) 의 문제로 접근하게 된다. 따라서 효율을 제대로 내지 못한다면 기업의 생존을 위해 효율이 떨어지는 노동력을 감소시키는 것도 합리적인 경영 판단이라고 생각할 수 있게 된다.

1.2. 공공이냐, 사유이냐 그것이 문제로다. - To be Public or Private

그렇다면 기능만 제대로 수행하면 되는데 공공 (Public) 이냐, 사유 (Private) 이냐가 왜 중요한 것인가? 바로 소유의 형태가 무엇이냐에 따라서 성격과 기능이 변질될 수 있는 가능성이 있다는 점을 생각해야 한다는 것이다. 영화에서 보면 넓은 개인 목장의 입구에 '사유지 무단침입 금지 (Private Property, NO TRESPASS)' 와 같은 표지판을 본적 있을 것 같다. 그러나 공유지에 대한 무단침입을 이야기하지 않는다. 이유는 간단하다. 공공 (Public) 이란 말에 이미 재산 (Property) 에 대한 개념을 포함시킬 수 없기 때문이다. 따라서 공공성이 포함된 성격은 누가 주인인지 명시하기 어려운 소위 '모두의 소유가 그 누구의 소유도 아닌 상태일 뿐'이다. 다만 공공 부분에 대한 서비스를 제공하고 시설을 유지하고 효과적으로 사용하기 위해 이를 운영하는 사람들이 존재하는 것이다.

사유화 - Privatization 의 어원은 Private 에서 나왔다. Private 의 라틴어 어원을 살펴보면 개인 사유화한다는 것에 대해서 언어철학적 몇가지 시사점을 생각하게 해준다. Private 의 라틴어 어원은 privatus 이다. 이는 privus 단일의 + -are (부정어 어미) + -tus (과거 분사 어미) 로 구성되어 있다. privus 는 privare 의 형용사 형태이다. privare 는 영어로 deprive (빼앗다) 는 뜻이다. 일반적으로 private 은 개인적인, 은밀한 과 같은 뜻으로 통용되지만 결국 혼자만의 것으로 만드는 과정은 타인에게는 빼앗기는 과정이기도 한 것이다. 개인의 사적 영역 (privacy) 이었다면 문제가 없지만 초기의 목적이 개인을 위한 것이 아닌 공공의 공익을 위한 목적이었던 공공 부분이 사유화되는 과정은 사유하지 못하는 사람들에게는 빼앗기는 과정이기도 하다는 것이다.

1.3. 공공 부분 (Public Sector) 는 필요한가?

우선 '경쟁이 효율성을 높일 수 있다' 가 참인지 생각해 봐야 할 것 같다. 즉, 수요가 충분한 제품을 만들 때 다양한 생산자가 참여해서 기술 개발을 하고 마케팅과 나름대로의 경쟁 구도 안에서 제품 공급이 이루어진다면 소비자는 '싸고 질 좋은 제품'을 공급 받을 수 있는가? 를 질문해 본다.

예를 들어 스마트폰을 생각해보자. 이와 같은 공산품을 보면 애플, 삼성, 노키아 등과 같은 다양한 스마트폰 제조사들이 만들어 소비자들의 구매 욕구를 증가시킬 수 있다. 이를 위해 제조사는 스마트폰의 기능 뿐만 아니라 가격, 디자인 뿐만 아니라 마케팅 등을 통해서 매출을 높이려 한다. 이와 같이 다양한 경쟁 요소를 통해 제품을 판매할 경우 경쟁은 소비자가 더 좋은 스마트폰을 선택할 수 있는 기회를 증가시켜주고 생산자들은 시장에서 살아남기 위한 개발을 하지 않으면 도태될 수 있다.

다른 (제품 혹은) 서비스를 생각해보자. 집에서 사용하는 인터넷을 생각해보자. 새로운 집에 이사를 가서 인터넷 공급자 중 가능한 인터넷 서비스 업체 중 가격, 속도, 성능 뿐만 아니라 프로모션 등을 고려해서 한 업체를 고를 수 있다. 그렇다면 전기를 생각해보자. 인터넷 서비스와 같이 전기 공급업체도 여러개 중 하나를 선택할 수 있는가? 전기의 경우 이런 상상이 어렵다. 전기는 가장 대표적인 공공 부분에 해당하는 것이고 정부에 의해서 거의 독점 공급이 이루어지는 생산자이다. 그렇다면 전기 공급은 왜 '경쟁'이란 좋은 구조를 포기했는가? 공급이 독점이기 때문에 전기 공급 서비스가 마음에 들지 않을 때 다른 업체를 선택할 수도 없기 때문에 마음에 들지 않는다고 끊을 수도 없는 상황이다.

이렇게 특정 부분을 공공 부분이라 정하고 이에 대한 독점적 지위를 보장하는 이유는 경쟁을 위해 다수의 생산자들이 참여하는 것이 더 큰 '자원의 낭비'를 만들 것이라는 것을 알고 있기 때문이다. 다수의 경쟁적 전기 공급을 위해 예를 들어, 세개의 전기공급업체가 전기생산 및 전기유통 및 교환을 각자 사업을 한다면 발전 설비와 송전선로와 같은 거대 자본 뿐만 아니라 관련 시설들의 중복 투자가 불가피하게 될 것이다. 전기가 아닌 인터넷만 살펴보아도 각 업체가 인터넷 공급을 위해 동일한 시설을 갖추어야 하는 것만 보아도 쉽게 느낄 수 있다. 이런 낭비를 줄이기 위해 경쟁 업체라도 건물에서 각 세대로 들어가는 설비 정도는 공용으로 사용할 때도 있지만 독점 기업이 전국의 인터넷을 공급할 때보다 자원의 낭비는 예상할 수 밖에 없다.

전기와 같이 국가적 규모의 인프라가 필요한 경우 경쟁이 오히려 자원을 중복적으로 낭비하게 만들게 된다. 따라서 이런 부분에 대해서 독점적 지위를 보장하지만 독점을 통해 가격을 일방적으로 올리지 못하게 하여 독점이 시장에서 가지는 문제점을 법률과 행정 규제로 제한하는 것이 '공공성을 보장'하는 것이다. 전기와 고속도로와 같이 국가가 주도하여 만든 인프라를 이용하는 경우 공공성을 보장하며 가격을 통제하여 저렴한 가격으로 독점적으로 국민들에게 서비스를 공급하는 것은 충분한 정당성을 가진다. 국가는 우선 국민들의 세금을 통해서 자본을 만들기 때문이다. 조세 제도를 통해 국가가 수입을 만들기 때문에 공공성을 보장하여 효과적으로 국민들에게 다시 그 혜택이 돌아갈 수 있도록 만드는 것이다.

1.4. 사유화의 논의들

공공 (Public) 이란 특정할 수 있는 소유의 주체가 존재하지 않기 때문에 사업의 과정에서 발생한 이윤이 배당이 특별히 필요하지 않는다. 즉, 공공 부분은 이윤을 내는 것이 목적이 아닌라 손해를 보지 않는 것이 필요하고 때로는 대규모 공공 투자에 의한 적자도 결국 공공의 이익을 위한 방법이 되기도 한다. 그러나 공공 부분이 사유화가 되어 특정할 수 있는 (specified) 소수의 자본이 참여한다면 이는 특정할 수 있는 개인이 생기고 그 개인이 무소유의 진리를 몸소 실천하는 자비로운 인간 혹은 집단이 아니라면 이윤을 뽑아내기 위한 독점적 지위를 쉽게 이용할 수 있다는 점이다. 공공 부분의 독점적 특징이 특정할 수 있는 소수의 자본 투자자들의 이윤을 위한 목적과 만날 때 생길 수 있는 부작용을 정부가 적극적으로 막을 수 있는 제도적인 방법 (가격 통제와 같은 규제, 이윤 회수 비율 및 배당 비율의 제한, 비영리화 등) 이 없이 사적 투자를 허용한다는 것은...

"선택권이 존재하지 않는 (선택하여 다른 대안이 존재하지 않는 환경의) 국민을 상대로 지속적으로 자본을 긁어 모을 수 있는 자금원을 마련하는 수익 사업으로 공공 부분을 탐욕적으로 이용하는 것이 될 것이다."

만약 완벽한 신자유주의자가 된다면,

개인적으로 신자유주의의 신봉자로서 ① 거대 자본을 굴릴 수 있는 위치에서 ② 정부의 규제와 정책을 움직일 수 있는 정치력을 가졌다면 경쟁에 의해 투자한 자본이 사라질 수 있는 사유 부분 (Private Sector) 에서 기술 및 생산 혁신을 통해서 성장해 나갈 것인가? 쉽게 말해 시대의 아이콘 같은 스티브 잡스나 빌 게이츠와 같은 기업가가 될려고 할 것인가? 조건 ① , ② 를 충족한다면 괜히 생존을 하며 기업을 경영하기 보다는 공공 부분을 사유화하여 지속적으로 뽑아낼 수 있는 지속적 자금원을 찾는 것이 훨씬 현명한 판단이 될 것이다.

"없으면 안되는 생존에 관련된 부분" 이라면 가장 좋다. (a matter of survival)
- 최고의 선택 (사유화하려는 사람들에게)
"없으면 불편한 생필에 관련된 부분" 이라면 아쉬운대로 좋다. (a matter of living)
- 최선의 선택 (사유화하려는 사람들에게)
"없으면 불안한 당위에 관련된 부분" 이라면 어느정도 만족스럽다. (a matter of secured)
- 최대의 선택 (사유화하려는 사람들에게)

식(食), 주(住), 의(衣) 특히 먹을 것에 관련된 공급을 독점할 수 있다면 부자 뿐만 아니라 가난한 사람들에게도 지속적으로 수입을 얻을 수 있을 것이다. 그러나 먹을 것의 문제는 생존에 직접적인 관계가 되기 때문에 이런 부분을 독점 체계로 만들면 생존의 문제에 걸린 사람들은 폭동을 바로 유발시킬 수 있는 문제가 될 것이다. 전기, 수도, 가스 등은 생필의 영역처럼 보이지만 이제는 오히려 생존의 문제로 바라보는 것이 더 적절할 것 같다. 그리고 이런 영역은 대부분 자원의 한계성과 경쟁에 의한 투자 과잉은 오히려 자원의 낭비를 만들기 때문에 독점적 생산과 공급이 대부분이다. 때문에 '더 싼 공급자를 찾을 수도 없고 결국 아무리 비싸진다고 해도 어쩔 수 없이 높은 가격으로 사용하거나 제대로 지불하지 못해 생존의 위험이 될 수 있다.' ─ 이미 사유화의 과정에서 정책과 규제를 조절할 수 있는 영향력이 있음을 잊지 말자.

영국은 다른 유럽국가에 비해 물이 풍부한 편이지만 수도요금은 비싸다. 영국은 이에 대해 민영화된 수도 사업을 다시 국유화해야한다는 공론이 높아지고 있다. 수도 누수율은 높아지지만 유지보수에 필요한 비용을 절감하는 것을 경영 효율화 (투자대비 이윤 창출) 로 바라보기 때문이다.

불안을 만드는 부분들에 대해서도 생각해볼 필요가 있다. 특히 교육을 생각할 수 있을 것이다. 이처럼 점차 사유화할 수 있는 공공 부분은 점점 선배(?) 자본가들에 의해 선점되어 갔고 신자유주의라는 이념은 경제적 원리와 합리성보다는 꼭 그렇게 해야 한다는 하나의 물결처럼 확장되어 갔다. 물론 사유화의 문제점에 의해서 다시 공공 부분으로 전환하거나 큰 진통을 겪는 많은 사례들도 있지만 사유화는 좀 더 안정적 수입원을 원하는 거대 자본가들의 좋은 먹이감인 것은 예전이나 지금이나 같을 것이다. 이런 상황에서 개인적으로 눈여겨 보는 부분은 '도서관과 같은 지식에 대한 공공성' 부분이다. 공공 도서관을 모두 사유화하는 것이다. 아마도 '지식의 독점 사유화, 지식 획득을 위한 비용의 급격한 증가' 는 공공 부분의 사유화가 가장 나쁜 모습을 보여줄 수 있는 하나의 바로미터가 될 것이라고 생각한다.

공공 부분의 사유화는 어쩔 수 없는 최저 생계를 위한 부분을 공급하려고 할 것이다. 공공 부분이 공공성을 가지는 가장 큰 효과는 생계에 필요한 재화와 서비스를 저렴한 가격으로 제공하여 개인이 생활에 필요한 '가처분소득' 을 증가시키는 효과도 무시할 수 없다. 사유홯하려는 사적 이익 집단은 이런 개인의 가처분소득에 별로 관심을 가지지 않는다. 99를 얻은 상태에서도 1을 더 얻기 위해서 수천, 수백만의 코묻은 돈을 어떻게 더 긁어 모을까 궁리하게 된다. 사유화의 결과로 이런 걱정이 현실이 되지 않기 위해서는...

"인류애가 가득하고 이윤에 밝지 않아 자애와 자비가 넘치어 사람들이 궁휼해지는 것을 안타가워 하며 비록 손해를 보더라도 아끼지 않고 줄 수 있는 성인에 가까운 자본가" 가 사유화하는 것이다.

만약 이런 자본가를 찾았다면 기꺼이 그 자본가에게 공공 부분의 사유화를 찬성할 것이다. 그러나 이미 공공 부분의 공공성이란 이런 이상적인 자본가를 설정해두고 공공의 이익을 위해 무엇이 더 중요한지 고민한 결과이기도 하다. 그런데 경영 효율성 등과 같은 명분으로 사유화를 추진한다면 그 과정에서 관련된 사람들은 어떠한 사적 이익을 얻는지에 대한 철저한 분석을 통해 그 실체를 밝힐 필요가 있다. 그런 과정에도 결국 궁극적으로 공익의 목표에 모두 부합될 수 있다면 그때 사유화를 추진해도 늦지 않을 것이다.

필리핀: 400%, 프랑스: 150%, 영국: 450%, 아르헨티나: 독성 박테리아 검출 (2000), 볼리비아: 일주일만에 세배 폭등 등 수도의 경우 공공 부분을 포기하면서 이윤을 위해 가격을 올려 저소득층에서 소득 중 수도요금으로 지불하는 비중이 높아졌다. 즉, 가계의 가처분소득은 수도요금 하나만으로 크게 줄어들었다.

사유화의 본질적 추악함은 결국 자본의 회수와 이윤의 극대화를 위해 인간조차도 자본을 끌어 모으기 위한 도구가 된다는 점이다. 경영 정상화란 목적을 위해 회계상의 흑자를 위해 개인에게는 생존과 관련된 직장에서 해고를 해도 정상화라 이름 붙이기에 해고를 하기 위해 다양한 방법으로 노동자들의 잘못을 만들어 낸다. 그리고 해고의 결과는 철저하게 개인의 책임으로 돌리는 것이다. 사회는 같이 살아기 보다 자신이 살기 위해 동료를 이겨야 하는 경쟁의 직장을 만들어간다. 결국 인간조차도 자본을 끌어 모으기 위한 도구가 된다는 점을 생각해야 한다. 그리고 아주 높은 확률로 확신하지만 사유화를 위해 노력하는 임시직에 불과한 정부 관료들과 정치 세력, 그리고 사적 이익을 추구하는 자본가를 위해 대변하는 혈기 넘치는 똑똑한 노동자들도 결국 그들의 필요에 따라 도구일 뿐이고 사유화 이후 발생하는 문제들의 희생자 중 한명이 될 가능성이 높다는 점이다.

1.5. 마무리하며...

사유화 과정이 꼭 나쁘다고 이야기할 수 없다. 그러나 일관되게 주장하는 것은 국민의 생존과 생계에 관련된 공공 부분에 대한 사유화, 그리고 그 사유화 과정에서 경험할지 모르는 많은 문제점을 공론화하여 다양한 의견을 받지 않고 일방적으로 정부의 독단적인 방향을 이루기 위해 진행하는 것은 분명한 문제점이 존재한다. 사실 공공 부분의 사유화 과정에서 가장 핵심적인 방법은 소위 '크림 스키밍 (cream skimming)' 이다. 적자가 문제가 되는 사업 영역과 흑자가 되는 사업 영역이 존재한다면 경영 정상, 효율화의 명목이라면 적자가 되는 부분에 대한 경쟁 체제 도입이 합리적일 것이다. 유럽의 많은 경우에도 대형 규모의 공공 부분 사업으로는 적자가 계속되는 부분에 대한 사유화는 많은 부분 이루어졌다. 그러나 국민의 지속적인 수요가 만들어지는 흑자 부분에 대해서 사유화를 추진한다는 것은 국민들을 하나의 수익 모델로 삼겠다는 사유화의 노골적인 사업 모델이지 않을까 생각한다.

아무리 좋은 사업이라도 서로를 설득시키는 토론의 과정이 생략된 어떤 정책 집행은 문제를 만들어 낸다는 사실을 기억하면 좋겠다.

최소한 국민들에게 어떻게 이득이 될 수 있는지, 가격과 물가 등 경제적인 지표를 통해서 어떤 변화가 일어날 수 있는지에 대한 책임있는 대표가 설명하고 이를 공론화하여 설명하고 이후 발생할 수 있는 문제들에 대한 책임까지 질 수 있도록 해야 하지 않을까? 예상되는 불편과 문제점들에 비해 무리하게 추진하려고 하는 모든 행정적 추진력은 많은 사람들을 설득시킬 수 없기 때문에 폭력이 될 수 밖에 없다. 국민들을 위한다는 추상적인 말들만 내놓지 말고 어떤 책임을 질 수 있으면 어떤 경영 목표를 달성할 수 있는지 구체적으로 보여주기 바란다. 그것이 사유화를 통해서도 충분히 공공의 이익을 위해 좋은 방법이 될 수 있다는 국민을 향한 최소한의 예의가 아닐까 생각한다.

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